FALLO DE LA CSJN «POGONZA» (2/9/2021). RIESGOS DEL TRABAJO. CONSTITUCIONALIDAD DE LA INSTANCIA PREVIA ANTE LAS COMISIONES MEDICAS (LEY 27.348). Sintesis y sumarios

“Pogonza, Jonathan Jesús c/Galeno ART SA s/accidente-ley especial” 02/09/2021 CNT 014604/2018/1/RH001 

Oficina de Jurisprudencia de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo. En: https://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/novedades/consulta.html

Riesgos del trabajo: constitucionalidad de la instancia previa ante comisiones médicas creadas por la ley 27.348

Sentencia de cámara que declaró la falta de aptitud jurisdiccional de la Justicia Nacional del Trabajo para conocer en el caso y ordenó el archivo de las actuaciones por no hallarse cumplida la instancia ante las comisiones médicas establecida en la ley 27.348 – Recurso interpuesto por el trabajador y planteo de inconstitucionalidad de la norma mencionada – Control de constitucionalidad – El sistema cuestionado por el actor cumple con todos los recaudos fijados en la jurisprudencia de la Corte – Tradición legislativa en nuestro país en virtud de la cual se le han conferido a órganos de la administración competencias para dirimir controversias entre particulares sobre diversos temas – Validez constitucional de la atribución de competencias jurisdiccionales a órganos administrativos siempre que se cumplan ciertas condiciones – Precedentes “Fernández Arias” (Fallos: 247:646)  “Ángel Estrada” (Fallos: 328:651): exigencia de un control judicial suficiente y apreciación con carácter estricto de dichas funciones jurisdiccionales – Las comisiones médicas han sido creadas por ley formal, su competencia para dirimir controversias entre particulares también emana de una norma de ese rango y satisfacen las exigencias de independencia e imparcialidad – Los profesionales de la salud que las integran se eligen por concurso público de oposición y antecedentes – El sistema incorpora resguardos del debido proceso que contribuyen a la participación de las partes en el procedimiento – El trabajador cuenta con patrocinio letrado gratuito y obligatorio durante la instancia administrativa – Mecanismo institucional de respuesta ágil, organizado con base en parámetros estandarizados, que procura asegurar el acceso inmediato y automático a las prestaciones del seguro, y que evita el costo y el tiempo del litigio – Norma que no vulnera el derecho a la igualdad frente a la existencia de otros régimenes de indemnización – Ninguna norma cercena el derecho a plantear ante los jueces competentes la revisión de las cuestiones fácticas y probatorias sobre las que se pronunció la autoridad administrativa – Se confirma la sentencia apelada. 

Antecedentes:

En el marco de un proceso en que el trabajador había accionado contra la aseguradora de riesgos del trabajo a causa de un accidente laboral sufrido, el juez de primera instancia declaró la falta de aptitud jurisdiccional de la Justicia Nacional del Trabajo para conocer en el caso y ordenó el archivo de las actuaciones por no hallarse cumplida la instancia administrativa previa ante las comisiones médicas establecida en la ley 27.348. La cámara confirmó ese pronunciamiento, lo cual fue apelado por el actor mediante la interposición de un recurso extraordinario que, denegado, originó la correspondiente queja. Entre otras cuestiones, planteó la inconstitucionalidad de la ley citada por otorgar facultades propias de los jueces a órganos administrativos no imparciales, y restringir el control judicial sobre las decisiones de dichos órganos. La Corte hizo lugar a la queja, declaró formalmente procedente el recurso extraordinario y confirmó la sentencia recurrida.

Sentencia:

La Corte expresó que la validez constitucional de la atribución de competencias jurisdiccionales a órganos administrativos había sido reconocida en reiteradas ocasiones siempre que se cumplieran ciertas condiciones. En ese sentido recordó los precedentes “Fernández Arias”, en donde indicó que la constitucionalidad dependía de que los pronunciamientos de tales órganos quedaran sujetos a un control judicial suficiente, y “Ángel Estrada”, en el que agregó que era preciso que los organismos de la administración dotados de jurisdicción hayan sido creados por ley, que su independencia e imparcialidad estén aseguradas, y que sea razonable el objetivo económico y político que el legislador tuvo en cuenta para crearlos y restringir, así, la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia. De ese modo, consideró que el sistema de resolución de controversias cuestionado por el actor cumplía con todos los recaudos fijados en la jurisprudencia mencionada. En primer lugar, señaló que las comisiones médicas habían sido creadas por ley formal y su competencia para dirimir controversias entre particulares también emanaba de una norma de ese rango. Luego indicó que las mismas satisfacían las exigencias de independencia e imparcialidad a los efectos de la materia específica y acotada que el régimen de riesgos del trabajo les confería. Asimismo, destacó que la finalidad perseguida por el legislador al atribuir competencias decisorias a las comisiones médicas en esta materia resultaba razonable. En efecto, el propósito del procedimiento ante las comisiones médicas era que el acceso de los trabajadores enfermos o accidentados a las prestaciones del régimen de reparación fuera rápido y automático, para lo cual se asignaba la tarea de calificación y cuantificación de las incapacidades derivadas de los riesgos del trabajo a especialistas en la materia que actuaban siguiendo parámetros preestablecidos. Esa finalidad reconocía fundamento en los objetivos declarados en las leyes 24.557 y 26.773 que organizaron –en cumplimiento de un mandato constitucional- el sistema especial de reparación de los accidentes y las enfermedades laborales. Finalmente, consideró que el régimen legal impugnado también cumplía con las exigencias fijadas en la jurisprudencia del Tribunal en cuanto al alcance de la revisión judicial. Por otro lado, en cuanto al planteo de inconstitucionalidad que el actor pretendía sustentar en el precedente “Castillo”, la Corte explicó que allí se había declarado la inconstitucionalidad del procedimiento previsto en el texto original de la ley 24.557 exclusivamente en cuanto la misma disponía que la revisión judicial de lo resuelto por las comisiones médicas quedaba a cargo de la justicia federal. Ello había sido subsanado con las modificaciones introducidas por la ley 27.348 que permitía recurrir las decisiones de las comisiones médicas jurisdiccionales o de la Comisión Médica Central ante los tribunales con competencia laboral de la jurisdicción local a los que correspondiera intervenir de acuerdo al domicilio de la comisión médica jurisdiccional que hubiese actuado inicialmente. Por último, desestimó el cuestionamiento sobre el al alegado carácter regresivo que tendría la norma en análisis, así como también el agravio dirigido a demostrar que la aplicación del régimen impugnado colocaría al trabajador accidentado en inferioridad de condiciones respecto de cualquier otro damnificado en ámbitos no laborales. Sobre este último punto recordó que “la garantía de igualdad solo exige un trato igual en igualdad de circunstancias” y destacó que no se constataba “igualdad de circunstancias” entre un reclamo de resarcimiento de daños basado en regímenes indemnizatorios no laborales y el fundado en el sistema especial de reparación de accidentes y enfermedades del trabajo.

Votos: ROSENKRANTZ, HIGHTON de NOLASCO, MAQUEDA.

Sumarios:

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

El sistema de resolución de controversias cuestionado por el actor -Ley 27.348- cumple con todos los recaudos fijados en la jurisprudencia de la Corte, en tanto en primer lugar las comisiones médicas han sido creadas por ley formal y su competencia para dirimir controversias entre particulares también emana de una norma de ese rango y en segundo lugar, las comisiones médicas satisfacen las exigencias de independencia e imparcialidad a los efectos de la materia específica y acotada que el régimen de riesgos del trabajo les confiere; tales exigencias se vinculan, por un lado, con la conformación del órgano administrativo que ejerce la competencia jurisdiccional y, por el otro, con el resguardo de la garantía del debido proceso.

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

El diseño regulatorio elaborado por el Congreso -Ley 27.348- y reglamentado por la autoridad administrativa del trabajo garantiza la independencia de las comisiones médicas; así estos organismos, que actúan en la órbita de una entidad autárquica como lo es la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (arts. 35 a 38 de la ley 24.557), cuentan con suficiente capacidad técnica para determinar si se cumplen los requisitos para el acceso a las prestaciones sociales previstas por el régimen de riesgos del trabajo.

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – RAZONABILIDAD DE LA LEY – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Resulta razonable la finalidad perseguida por el legislador al atribuir competencias decisorias a las comisiones médicas en materia de riesgos del trabajo (ley 27.348).

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Resulta acorde a las características de la materia de los riesgos del trabajo, y a los objetivos públicos definidos por la ley 26.773, la disposición en la esfera de la administración del Estado de un mecanismo institucional de respuesta ágil, organizado en base a parámetros estandarizados, que procure asegurar el acceso inmediato y automático a las prestaciones del seguro, y que evite el costo y el tiempo del litigio.

COMISION MEDICA – RAZONABILIDAD DE LA LEY – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO

El propósito del procedimiento ante las comisiones médicas es que el acceso de los trabajadores enfermos o accidentados a las prestaciones del régimen de reparación sea rápido y automático, asignando la tarea de calificación y cuantificación de las incapacidades derivadas de los riesgos del trabajo a especialistas en la materia que actúan siguiendo parámetros preestablecidos, lo cual permite considerar que los motivos tenidos en cuenta por el legislador para conferir a las comisiones médicas el conocimiento de tales cuestiones mediante la ley 27.348 (complementaria de la ley de riesgos del trabajo) están razonablemente justificados ya que reconocen fundamento en los objetivos previamente declarados en las leyes 24.557 y 26.773 que organizaron -en cumplimiento de un mandato constitucional- el sistema especial de reparación de los accidentes y las enfermedades laborales.

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – REVISION JUDICIAL – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

El régimen legal de comisiones médicas impugnado -Ley 27.348- cumple con las exigencias fijadas en la jurisprudencia de la Corte en cuanto al alcance de la revisión judicial, que establece que en las controversias entre particulares el control judicial suficiente se satisface con la existencia de una instancia de revisión ante la justicia en la que puedan debatirse plenamente los hechos y el derecho aplicable.

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – REVISION JUDICIAL

Las disposiciones de la ley 27.348 garantizan la revisión judicial, pues su art. 2° prevé la posibilidad de recurrir la decisión de la comisión médica jurisdiccional por vía administrativa ante la Comisión Médica Central, o por vía judicial ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda al domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino y a su vez, las decisiones de la Comisión Médica Central son susceptibles de recurso directo ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no existir estos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino, estipulando que el recurso interpuesto por el trabajador atraerá al que eventualmente interponga la aseguradora de riesgos del trabajo ante la Comisión Médica Central, y que la sentencia que se dicte en la instancia laboral resultará vinculante para todas las partes.

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – REVISION JUDICIAL

El ordenamiento establecido por la ley 27.348 no limita la jurisdicción revisora en lo relativo a la determinación del carácter profesional del accidente, del grado de incapacidad o de las prestaciones correspondientes, ninguna norma cercena el derecho a plantear ante los jueces competentes la revisión de las cuestiones fácticas y probatorias sobre las que se pronunció la autoridad administrativa, sino por el contrario, al establecer que todas las medidas de prueba producidas en cualquier instancia son gratuitas para el trabajador (art. 2° de la ley 27.348), resulta indudable que la producción de tales medidas es admisible durante el trámite judicial.

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – REVISION JUDICIAL – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Aunque el control judicial de la actuación de la Comisión Médica Central sea realizado en forma directa por el tribunal de alzada con competencia laboral, ello no le quita el carácter de «amplio y suficiente», en tanto la norma instituye una acción en la que las partes tienen derecho a ofrecer y producir la prueba que consideren pertinente y que permite la revisión del acto por parte de un tribunal que actúa con plena jurisdicción a fin de ejercer el control judicial suficiente y adecuado que cumpla con la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional.

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

No resulta atendible el alegado carácter regresivo que tendría la ley 27.348 impugnada por el actor, pues no se expone argumentos serios ni se aporta elementos relevantes que permitan identificar una clara regresión normativa y además la atribución de facultades jurisdiccionales a la administración en materia de accidentes de trabajo encuentra sustento en una larga tradición legislativa y la participación de la administración laboral como instancia optativa o, en ocasiones, obligatoria -según la época- ha tenido siempre la finalidad de proveer la inmediata obtención de las prestaciones médico-asistenciales e indemnizatorias por parte de los damnificados por accidentes o enfermedades del trabajo, así como la de contribuir a que las controversias suscitadas por la aplicación del régimen especial de reparación de contingencias laborales logren una solución rápida y económica.

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – PRINCIPIO DE IGUALDAD – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Es inatendible el cuestionamiento del actor dirigido a demostrar que la aplicación del régimen de la ley 27.348 impugnado colocaría al trabajador accidentado en inferioridad de condiciones respecto de cualquier otro damnificado en ámbitos no laborales, toda vez que reiteradamente ha señalado la Corte, como fruto de la interpretación de las disposiciones constitucionales que rigen la materia, que la garantía de igualdad solo exige un trato igual en igualdad de circunstancias.

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – PRINCIPIO DE IGUALDAD – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

No se constata «igualdad de circunstancias» entre un reclamo de resarcimiento de daños basado en regímenes indemnizatorios no laborales y el fundado en el sistema especial de reparación de accidentes y enfermedades del trabajo, pues los primeros no son sistemas de reparación tarifados, difieren en cuanto a los márgenes de responsabilidad que establecen y, por todo ello, suponen exigencias probatorias más gravosas y una muy precisa y detallada ponderación de las circunstancias variables propias de cada caso, mientras que el régimen especial de la ley de riesgos del trabajo, que otorga una más amplia cobertura, es tarifado y procura lograr automaticidad y celeridad en el acceso a las prestaciones e indemnizaciones que contempla, circunstancias que justifican y hacen razonable la existencia de una instancia administrativa previa.

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

El condicionamiento impuesto por la ley 27.348 de transitar la instancia de las comisiones médicas antes de acudir ante la justicia no impide que el damnificado pueda posteriormente reclamar con apoyo en los otros sistemas de responsabilidad (art. 4°, cuarto párrafo, de la ley 26.773, modificado por el art. 15 de la ley 27.348), posibilidad que la ley 24.557 de Riesgos del Trabajo, en su redacción original, había vedado dando lugar a su invalidación constitucional en el precedente «Aquino» (Fallos: 327:3753).

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO

La existencia de instancias administrativas previas forma parte de la tradición legislativa en materia de reparación de accidentes y enfermedades del trabajo; así desde sus orígenes el régimen especial vigente a nivel nacional previó la posibilidad de intervención de la autoridad administrativa, ya sea para la elaboración, en ciertos casos, de informes periciales por parte de médicos especializados, para recibir la denuncia del accidentado y gestionar la indemnización, o para intentar mediar en caso de desacuerdo entre las partes.


COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO

La principal actividad asignada a las comisiones médicas consiste en efectuar determinaciones técnicas sobre la evaluación, calificación y cuantificación del grado de invalidez producido por las diferentes contingencias cubiertas; determinaciones que requieren conocimientos médicos especializados y no afecta esta conclusión el hecho de que, en los casos puntuales en que se niega la naturaleza laboral del infortunio, el organismo deba examinar -con el debido asesoramiento jurídico- circunstancias fácticas o su encuadre en la legislación pues, en todo caso, la decisión final sobre tales extremos corresponde a la justicia, y las conclusiones del órgano revisten un alcance provisorio, acotado al procedimiento administrativo, a menos que esas conclusiones resulten aceptadas por las partes (art. 2° de la ley 27.348).

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Los profesionales de la salud que integran las comisiones médicas se eligen por concurso público de oposición y antecedentes conforme al orden de mérito obtenido, y deben contar con título médico expedido por una universidad autorizada, matrícula provincial o nacional y título de especialista expedido por autoridad competente (art. 50 de la ley 24.557, resolución SRT 45/2018) y en cierto casos las decisiones que se adopten deben estar precedidas obligatoriamente por el dictamen jurídico de un secretario técnico letrado, y estos secretarios solo pueden ser desvinculados con fundamento en una grave causal debidamente acreditada (ver resolución SRT 899-E/2017).

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO

Los gastos de funcionamiento de las comisiones están a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social, las aseguradoras y los empleadores autoasegurados, a través de un aporte económico compulsivo, que es independiente del resultado de los litigios que se sustancien entre las partes (resolución SRT 1105/2010 y sus modificatorias); este sistema de financiamiento mixto, en el que los propios operadores contribuyen a solventar los gastos que demanda la actuación del organismo administrativo con competencia en la materia, es común a los más variados y diversos marcos regulatorios vigentes en nuestro país.

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – DEBIDO PROCESO – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

El sistema de comisiones médicas incorpora resguardos del debido proceso que contribuyen a la participación de las partes en el procedimiento, garantizando en especial la de los damnificados, y al control de la actividad administrativa; y el trabajador cuenta con patrocinio letrado gratuito y obligatorio durante la instancia administrativa, y los honorarios y demás gastos en que incurre están a cargo de la respectiva aseguradora; en suma, todo el procedimiento es gratuito para el damnificado, incluyendo traslados y estudios complementarios.

COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD – PLAZO – DERECHO A SER OÍDO

La ley 27.348 establece un plazo perentorio de sesenta días hábiles administrativos para que la comisión médica se pronuncie que solo es prorrogable por cuestiones de hecho relacionadas con la acreditación del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional, lo que deberá ser debidamente fundado y vencido, la norma deja expedita la vía judicial (art. 3° de la ley), lo cual garantiza al damnificado su derecho a ser oído dentro de un lapso razonable, en tanto asegura que la petición será resuelta con premura, y que, de no ser así, este contará con recursos legales para evitar dilaciones innecesarias.

ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – CONSTITUCION NACIONAL – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

A partir de la interpretación del art. 14 bis de la Constitución Nacional y de las normas internacionales de derechos humanos que gozan de jerarquía constitucional el deber del Estado de garantizar condiciones de trabajo equitativas y dignas comprende la situación de seguridad e higiene en el ámbito laboral y el deber de asegurar la protección de los trabajadores ante los riesgos del trabajo, así como la disposición de remedios apropiados y efectivos para acceder a la reparación de los daños a la integridad física, a la salud y a la vida.

COMISION MEDICA – REVISION JUDICIAL – CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – DEBIDO PROCESO – ACCIDENTES DEL TRABAJO

La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha receptado el derecho a la revisión judicial de decisiones administrativas como uno de los elementos de la garantía del debido proceso legal en relación con el derecho a una tutela judicial efectiva consagrado por los arts. 8° y 25 del Pacto de San José de Costa Rica.

REVISION JUDICIAL – COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

La Corte Interamericana de Derechos Humanos sostiene que existe una revisión judicial suficiente cuando el órgano judicial examina todos los alegatos y argumentos sometidos a su conocimiento sobre la decisión del órgano administrativo, sin declinar su competencia al resolverlos o al determinar los hechos; por el contrario, no hay tal revisión si el órgano judicial está impedido de determinar el objeto principal de la controversia, como por ejemplo sucede en casos en que se considera limitado por las determinaciones fácticas o jurídicas realizadas por el órgano administrativo que hubieran sido decisivas en la resolución del caso.

RECURSO EXTRAORDINARIO – COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – DERECHO DE DEFENSA

Si bien la decisión en materia de habilitación de instancia resulta una cuestión de índole procesal ajena al recurso del artículo 14 de la Ley 48, cabe hacer excepción a ese principio en aquellos casos en los cuales se causa un agravio de imposible o inoportuna reparación ulterior, pues se veda al recurrente el acceso a la jurisdicción de los tribunales y se restringe sustancialmente su derecho de defensa, situación que acontece en el caso en tanto la decisión recurrida declaró la falta de aptitud jurisdiccional de la justicia nacional del trabajo y ordenó el archivo de las actuaciones, clausurando la vía procesal promovida. -Del dictamen de la Procuración General al que la Corte remite-

RECURSO EXTRAORDINARIO – COMISION MEDICA – ACCIDENTES DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – PLANTEO DE INCONSTITUCIONALIDAD

El recurso extraordinario fue mal denegado si se cuestiona la validez del procedimiento administrativo previo que prevé la Ley 27.348 (art. 1) por estimarlo contrario a las garantías constitucionales de defensa en juicio, acceso a la justicia, debido proceso adjetivo, juez natural e igualdad ante la ley (artículos 16, 17 Y 18 de la Constitución Nacional) y la decisión ha sido contraria al derecho que el apelante fundó en ellas. -Del dictamen de la Procuración General al que la Corte remite-

Oficina de Jurisprudencia de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo. En: https://sjconsulta.csjn.gov.ar/sjconsulta/novedades/consulta.html

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