UN FALLO DE LA CORTE SOBRE EL DERECHO A LA INDEMNIZACION Y LA ANALOGIA.

By | 17 enero, 2013

Por el Dr. Jorge Eduardo Rizzone

El art. 14 bis de la Constitución Nacional reconoce la garantía de la estabilidad del empleado público que proscribe la remoción arbitraria o discrecional del vínculo por motivos extraños al interés del servicio público (conf. doctrina de Fallos: 269:320; 279:49, entre otros).
Reiteradamente ha establecido la Corte Suprema de Justicia de la Nación que la aludida garantía  no importa un derecho absoluto a la permanencia en la función sino el derecho a un equitativo resarcimiento cuando, por razones que son de su exclusiva incumbencia el Poder Legislativo decide suprimir un empleo o el Poder Ejecutivo resuelve remover a un empleado, sin culpa de este último( Fallos:282:99; 280:311: 307:1082; 312:495, entre muchos otros). Como señaló en Fallos: 266:159, los empleados públicos no tienen un derecho absoluto que los coloque por encima del interés general y que obligue a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por supresión del cargo por motivos de economía o por otras causas razonables o justificadas, puesto que el derecho a la estabilidad, como todos los demás que reconoce la Ley Fundamental no es absoluto y debe ejercerse de conformidad con las leyes que lo reglamentan y en armonía con los otros derechos individuales y atribuciones estatales establecidos con igual jerarquía que la Constitución (Fallos: 254: 169).
Es que median en tales supuestos razones de utilidad de pública. Asimismo, es preciso poner de relieve que es doctrina de la Corte que la tutela de un derecho por la justicia no requiere necesariamente la preservación en especie de las situaciones existentes (Fallos249:654; 261:336).
Esas razones de interés general obligan a la reparación, ya que es evidente que no sólo se hallan en juego ingresos de carácter alimentario sino la privación de los derechos inherentes a la carrera administrativa. No es ocioso recordar, además, que el principio alterum non laedere, tiene raigambre constitucional (art. 19 de la carta Magna), de acuerdo con lo resuelto en Fallos: 308:1118 (“Gunther”).
Ahora bien, ¿qué ocurre cuando dispuesta una segregación válida fundada en razones de utilidad pública no hay norma que establezca la indemnización?.
La Corte ha dado respuesta a ello in re: “Husen, Mirta Silvia y otros c/ Ministerio de Justicia y Educación de la Nación”, registrado en Fallos: 325:662, que es objeto de análisis en el presente. Allí el Tribunal aplicó el art. 16 del Código Civil según el cual “Si una cuestión civil no puede resolverse, ni por las palabras, ni por el espíritu de la ley, se atenderá a los principios de leyes análogas; y si aún la cuestión fuese dudosa, se resolverá por los principios generales del derecho, teniendo en consideración las circunstancias del caso.”

II

Los actores, médicos que se desempeñaron como agentes de la Dirección Nacional de Sanidad Escolar y Asistencia Educativa demandaron al Estado Nacional -Ministerio de Cultura y Educación de la Nación- en procura de resarcimiento monetario por extinción del vínculo de empleo público.
Fundaron su reclamo  en que en virtud de la ley 24.049 se celebraron acuerdos de transferencia de servicios educativos a la por entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, entre los que se encontraba el Servicio de Sanidad escolar, que finalmente tomó a su cargo la comuna. A raíz de ello fueron puestos en situación de disponibilidad, mediante resoluciones en las que se señalaba la imposibilidad de proporcionarles nuevos destinos al haber cesado la jurisdicción de efectuar prestaciones educativas en forma directa. Sostuvieron que el art. 20 del Estatuto del Docente no les era aplicable, pues exige el ofrecimiento de un nuevo puesto de trabajo por la Superioridad y la negativa del agente a ocuparlo, para que pueda comenzar a correr el plazo de dos años de disponibilidad previa a la resolución de la relación de empleo público. Ante dicho vacío legal postularon que les correspondía percibir una indemnización por pérdida de empleo público en los términos del decreto n° 2043/80 -reglamentario del art. 47 de la ley 22.140-, por tratarse del régimen general para los agentes de la Administración Pública, que es de aplicación supletoria al personal amparado por los regímenes especiales en todo lo no previsto en ellos. Para el caso de considerarse que el Régimen antes citado no les era aplicable, demandaron en subsidio una indemnización con apoyo en el art. 14 de la Ley Fundamental.
La sentencia de primera instancia hizo lugar al reclamo con sustento en que los demandantes no podían ser privados de una adecuada reparación pues habían perdido su empleo por causas que les eran ajenas.
La Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó lo resuelto. Para hacerlo consideró que aun cuando los actores estaban comprendidos en el Estatuto del Docente no les era aplicable el art. 1 de éste porque al cumplir su tarea fuera de los establecimientos no integraban su planta de personal. Añadió que tampoco cabía aplicárseles el art. 20 de la ley 14.473 ya que no se configuraba la hipótesis de la negativa a aceptar un nuevo destino, que no era posible asignar en razón del ya mencionado cese de prestaciones educativas en forma directa por parte de la jurisdicción. Juzgó que al no estar prevista la situación de los actores en el Estatuto del Docente no era desacertada la decisión del juez de grado de disponer, ante el vacío legal, de aplicar supletoriamente el art. 47 de la ley 22.140, sin perjuicio de la exclusión que contiene su art. 2 inc. “f”. Finalmente enfatizó que la mencionada solución no importaba consagrar el pago de una doble indemnización porque lo que en rigor percibieron los reclamantes durante el primer año en disponibilidad fueron sus haberes y lo pretendido en autos era el resarcimiento por el cese de la relación.
En el recurso extraordinario la demandada se agravió, básicamente, por considerar que el Régimen Básico de la Función Pública no era aplicable a los actores dada la clara exclusión prevista en el art. 2 inc. “f” del personal docente comprendido en estatutos especiales. Al respecto, hizo hincapié en la conducta de los actores importó admitir que estaban regulados por el Estatuto, dado que percibieron el primer año de disponibilidad sin atacar en tiempo y forma el acto administrativo que extinguió la relación de empleo público. Adujo, asimismo, que el pago de salarios sin contraprestación de servicios denotaba que en realidad se había abonado la indemnización del art. 20 de la ley 14.473, reparación ésta que fue percibida por los interesados sin efectuar reserva alguna. Finalmente, arguyó lesión a las garantías de propiedad e igualdad, porque la aplicación simultánea de la ley específica (art. 20 de la ley 14.473) y del régimen general (art. 47 de la ley 22.140) conducía a una doble indemnización.
La Corte declaró procedente el recurso extraordinario y confirmó la sentencia apelada. Para hacerlo, remitió a los fundamentos del dictamen del señor Procurador General de la Nación que, conforme reiterada jurisprudencia del Tribunal, entendió que incumbía efectuar una declaratoria sobre el punto a fin de otorgar la recta inteligencia de las normas federales en juego, con independencia de las posiciones sustentadas por los jueces de la causa y el recurrente.
Comenzó el dictamen señalando el derecho a la estabilidad que asistía a los actores mientras durase su buena conducta conservando las condiciones morales, eficiencia y capacidad física necesaria (art. 19 del Estatuto del Docente), que fueron segregados sin culpa alguna de su parte por una situación que les resultaba ajena acerca de la cual carecían de todo poder de decisión y que era imposible la reubicación dentro del sistema mediante el otorgamiento de nuevos destinos.
Recordó que el art. 20 de la ley 14.473 dispone: “Cuando por razones de cambio de plan de estudios o clausuras de escuelas, cursos, divisiones, secciones de grado, sean suprimidas asignaturas o cargos docentes y los titulares deban quedar en disponibilidad, ésta será con goce sueldo. La superioridad procederá a darle nuevo destino, con intervención de la respectiva junta de clasificación, que tendrá en cuenta su título de especialidad docente o técnico – profesional y el turno en que se desempeñen; a) En el mismo establecimiento o en otro de la misma localidad; b) En otra localidad, previo consentimiento del interesado.
La disconformidad fundada otorga derecho al docente a permanecer hasta un año en disponibilidad con goce de sueldo y otro año en disponibilidad sin goce de sueldo, cumplido el cual se considerará cesante en el cargo. Durante estos dos años tendrá prioridad para ocupar las vacantes que se produzcan en la zona.”
Entendió el señor Procurador General que del texto de la norma surgía con evidencia que: 1) el período íntegro de disponibilidad – hasta que se ofrezca y acepte un nuevo destino- lo será con goce de sueldo; 2) es deber de la superioridad asignar un nuevo destino en las mentadas condiciones; 3) es facultad de los agentes manifestar su disconformidad fundada para ocupar el nuevo destino, en cuyo caso quedarán cesantes vencido el plazo de dos años de disponibilidad, resolviéndose así el vínculo de empleo público en la hipótesis de no hallarse otra vacante; 4) no está prevista la forma en que se resuelve la relación de empleo público respecto de los agentes a quienes la superioridad no ofrece un nuevo destino.
De ello se sigue que las sumas abonadas durante el período en que los demandantes se encontraron en situación de disponibilidad no tuvieron naturaleza indemnizatoria sino remuneratoria. Al no habérsele ofrecido a los actores un nuevo destino, el Estado incumplió el ineludible requisito para aplicar el procedimiento del art. 20 del Estatuto del Docente. Además, se observa la inexistencia de una respuesta normativa específica para solucionar el conflicto. En tales condiciones, resulta necesario acudir a los principios de leyes análogas, pues la regla de interpretación prevista en el art. 16 del Código Civil excede los límites del ámbito del derecho privado, los trasciende y se proyecta como un principio general, vigente en todo el orden jurídico interno. La indagación de las normas que regulan parámetros indemnizatorios por pérdida del empleo y que guardan mayor analogía con el caso, conduce inexorablemente a hallar una solución equitativa y razonable en el art. 47 de la ley 22.140 y en su decreto reglamentario n° 2043/80, o sea en el régimen general que regula la relación entre la Administración y sus agentes. Tal solución es la que mejor se concilia con la doctrina de Fallos: 294:87( entre otros)  según la cual “La estabilidad del empleado público no importa un derecho absoluto a permanecer en la función sino a una indemnización equitativa cuando, por razones de su exclusiva incumbencia, el Poder Legislativo decide suprimir un empleo o el Poder Ejecutivo resuelve remover a un empleado, sin culpa de este último.” Tal temperamento importa una solución analógica y no supletoria, dada la clara redacción del art. 2 inc. f de la ley 22.140 que excluye de su ámbito de aplicación a los docentes comprendidos en estatutos especiales. 

III

En primer lugar se observa que, según surge de los antecedentes de la causa reseñados en el dictamen del señor Procurador General, los actores no cuestionaron los alcances que la doctrina de la Corte ha asignado a la garantía de estabilidad en el empleo público, a la que se hizo referencia en el capítulo I del presente. Antes bien, se ciñeron a ella al limitar su reclamo a una indemnización. El Tribunal reafirma tal jurisprudencia al sostener que la solución a la que arriba es la que condice con el principio del resarcimiento. Es decir que tanto la pretensión deducida como el pronunciamiento que hace lugar a ella importa reiterar la extensión tradicionalmente asignada a la garantía de marras.
El núcleo  de la controversia estuvo dado entonces por el derecho al resarcimiento y el modo de determinarlo ante la inexistencia de normas singulares.
El caso no se resolvió mediante la creación ex nihilo de una norma, ya que toda vez que es principio del ordenamiento jurídico que rige la República que tanto la organización política y social del país reposan en la ley, aquella posibilidad se halla vedada a los órganos encargados de su aplicación (doctrina de Fallos:326:2732 y sus citas, entre muchos otros). Lo que se hizo fue integrar lagunas con principios de normas atinentes (doctrina de Fallos: 319:844).
En el contexto descripto, el art. 16 del Código Civil, en cuanto contempla la analogía, se erige en el caso como el medio de hacer operativo un derecho de raigambre constitucional. Ella responde al principio de igualdad jurídica que impone idénticas soluciones en identidad de circunstancias.
La aplicación del citado precepto en el ámbito del derecho público (con excepción, claro está, de la materia penal que veda la analogía in malam parte) se inscribe en la línea de los precedentes de Fallos: 312:659, 956,en los que la Corte abordó la problemática de la responsabilidad extracontractual del Estado por actividad lícita y por el legítimo ejercicio del derecho  de desistir de una expropiación y de las competencias de policía urbanística, hallando la solución  en la Ley Nacional de Expropiaciones n° 21.499.
En materia de derecho a la vida, registrado en Fallos: 302:1284, en el que la Corte autorizó la ablación de un riñón a una menor a quien le faltaban dos meses para cumplir la edad de 18 años prevista por el art. 13 de la ley 21.541 para ser implantado en su hermano, el voto concurrente -que además hizo especial hincapié en la garantía constitucional de protección integral de la familia- invocó el citado art. 16 del Código Civil pero no en lo atinente a la analogía sino en cuanto a que la hermenéutica de la ley debe integrarse a su espíritu.
Se aprecia pues es valor fundamental del precepto de marras  como medio de interpretación e integración que responde al propósito de afianzar la justicia que el Preámbulo de la Ley Fundamental persigue.

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