DECRETO 472/14 (BO, 11/4/2014)

Análisis preliminar al decreto reglamentario Nº 472/2014

                                                                     Por  Julio Armando Grisolia y Ernesto Jorge Ahuad[1]

 1. Introducción
Esta norma, fechada el 1/4/2014 y publicada en el Boletín Oficial el 11 de abril de 2014, reglamenta algunos aspectos de la ley 26.773, y fue dictada en uso de las facultades conferidas por el artículo 99, incisos 1 y 2, de la Constitución Nacional, y el artículo 11, apartado 3) de la ley 24.557. Entró en vigencia al día siguiente de su publicación (art. 4). Las disposiciones del decreto, en lo que corresponda, son de aplicación a las contingencias referidas en el artículo 17, apartado 5, de la ley 26.773.

En sus extensos considerandos se resalta que mediante la ley 26.773 se estableció un régimen de ordenamiento de la reparación de los daños derivados de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, y que el citado régimen incluye las disposiciones de la referida ley 26.773,  como así también de la ley 24.557 y sus modificaciones,  y las del decreto 1.694/09 y normas complementarias.

Que, en tal sentido, sostiene la necesidad de establecer un mecanismo que permita prever y ajustar a la fecha de entrada en vigencia de la ley 26.773 – en forma periódica- el monto de la prestación en concepto de Gran Invalidez, y de las compensaciones adicionales de pago único. Se sigue así la línea rectora que establece que las contingencias cubiertas deben ser reparadas en forma suficiente, accesible y automática, instituyendo el pago único como principio general indemnizatorio.

Por otra parte, suprime el período de Incapacidad Laboral Permanente Provisoria, y amplía de la etapa de Incapacidad Laboral Temporaria hasta que haya certeza de la disminución de la capacidad laborativa, lo cual implica una mejora de las prestaciones dinerarias, en sus aspectos temporales y cualitativos, en los términos del artículo 11, apartado 3) de la ley 24.557. En tal andarivel, también considera necesario regular aspectos vinculados a la referida prolongación del período de Incapacidad Laboral Temporaria, a la base de cálculo a tomar en cuenta respecto de los montos indemnizatorios y a las cuestiones operativas relacionadas con la obligación de pago de la prestación dineraria.

Con relación al principio general de que las indemnizaciones se deben efectivizar bajo la modalidad de pago único (criterio general indemnizatorio introducido por la ley 26.773) establece que a fin de implementar el criterio en cuestión, resulta razonable utilizar la metodología de cálculo prevista en el artículo 14, apartado 2, inciso a) de la misma ley, sistema también previsto en el artículo 15, apartado 2, párrafo 2 (Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala II, 15/7/2011, “Montecucco, Jorge Alberto c/Mapfre Argentina ART SA s/Acción de Amparo”; ídem, Sala X, 26/6/2012, “Sahonero, Simón Pedro c/Mapfre Argentina ART SA s/Accidente – Ley Especial”; ídem, Sala X, 22/11/2012, “Soleres, Beatriz del Carmen c/Provincia ART S.A. s/Accidente – Ley Especial”).  Faculta, a tal efecto, a  las dependencias competentes a establecer los parámetros técnicos de ajuste de las prestaciones e indemnizaciones que integran el régimen de reparación.

Se faculta a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo  (SRT) a dictar las normas complementarias necesarias para la aplicación del decreto, y a regular la adecuación de las situaciones especiales establecidas en el artículo 45 de la ley 24.557 y sus modificatorias, al régimen creado por la ley 26.773.

Finalmente, señala que resulta imperioso determinar dentro de la limitación de los gastos de administración y otros no prestacionales de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, los atinentes a la comercialización o intermediación en la venta del seguro.

Las normas que efectivizan las modificaciones se encuentran plasmadas en el ANEXO  que forma parte integrante del decreto, y sólo me detendré en el análisis de los puntos más álgidos y que – seguramente- mayor debate generarán, buscándose una interpretación de tipo pragmático, que evite la generación de mayores plazos de incertidumbre en las víctimas, como así también planteos –y consiguientes declaraciones- de inconstitucionalidad, muchas veces innecesarios.

2. Abolición del período de incapacidad provisoria
Se trata de uno de los puntos más destacados de la reglamentación.

Como se recordará, en el régimen original, si la minusvalía era superior al 50%,  la víctima entraba en un período de provisionalidad durante 36 meses, que podía extenderse –por decisión de la comisión médica- por hasta 24 meses más, percibiendo el trabajador durante ese -extenso- período de incapacidad permanente provisoria, una prestación dineraria que se liquidaba conforme a las pautas del art. 208 de la LCT.

Luego, al entrar en vigencia la ley 26.773, y establecer en forma categórica que el principio general indemnizatorio es el pago único, fijando además un período de 15 días para notificar los importes a percibir, se comenzó a debatir en doctrina si ello significaba la tácita o implícita eliminación – o no- del período de provisionalidad (ver, entre otros, Julio Armando Grisolia, “Tratado de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social”, Abeledo Perrot, 2013).

La reglamentación confirma esa hipótesis que -como ya se expresó-  se intuía desde la entrada en vigencia de la ley 26.773, que en su art.  2 disponía que -producido el fallecimiento o agotado el período de incapacidad laboral temporaria- la víctima debía tener a su disposición para el cobro, los importes que le correspondía percibir, sin realizar distinción alguna (art. 4).

En suma, más allá de algunas voces que defendieron – y siguen defendiendo- su persistencia (por cuestiones que nada tienen que ver con la celeridad y la certeza en lo que respecta a la salud del damnificado) lo cierto es que la supresión de la provisionalidad conlleva que el trabajador no quede sumido por un lapso más que excesivo (en hasta cinco años) de situación de provisionalidad, en la que sólo percibe una prestación calculada en base al art. 208 LCT, pero no una reparación sistémica del daño sufrido como consecuencia de la contingencia cubierta.

Recordemos que  la IPP no tiene carácter indemnizatorio, sino que es una prestación que recibe el trabajador que suple la falta de ingresos mientras se determina su incapacidad permanente definitiva. Ergo, establecida la misma (y nadie podría dudar que cuanto más rápidamente se establezca, mejor), su subsistencia no tiene razón de ser, como así tampoco que el trabajador deba esperar –reitero- hasta cinco años (60 meses) para que el sistema se expida sobre el porcentual final de la misma.

Por otra parte, la supresión del período de Incapacidad Laboral Permanente Provisoria, implica en los términos del decreto la ampliación de la etapa de Incapacidad Laboral Temporaria hasta que haya certeza de la disminución de la capacidad laborativa; esto implica una mejora de las prestaciones dinerarias, en sus aspectos temporales y cualitativos, en los términos del artículo 11, apartado 3) de la ley 24.557.

En tal andarivel, también considera necesario regular aspectos vinculados a la referida prolongación del período de Incapacidad Laboral Temporaria, a la base de cálculo a tomar en cuenta respecto de los montos indemnizatorios y a las cuestiones operativas relacionadas con la obligación de pago de la prestación dineraria.

Por ello, en los casos en que el daño sufrido por el trabajador le impida la realización de sus tareas habituales más allá del plazo máximo previsto en el artículo 7°, apartado 2, inciso c) de la ley 24.557, y no haya certeza del grado de disminución de la capacidad laborativa del mismo, se dispone que la aseguradora deberá solicitar a los organismos competentes el otorgamiento de un nuevo período transitorio de hasta un máximo de DOCE (12) meses.

El obligado al pago deberá abonar una prestación dineraria de cuantía y condiciones iguales a la que efectivizaba en concepto de Incapacidad Laboral Temporaria. Durante esta última etapa, el trabajador no devengará remuneraciones de su empleador. Dicho período podrá ser reducido si con anterioridad se hubiese sustanciado el trámite pertinente para establecer la Incapacidad Laboral Permanente ante los organismos competentes.

Por su parte, si al vencimiento del plazo de UN (1) año antes descripto, la Aseguradora no hubiese sustanciado la solicitud de extensión ante los organismos competentes, se entenderá que poseía suficiente certeza sobre el grado de disminución de la capacidad laborativa del trabajador damnificado.

En este caso, además de continuar con los pagos conforme lo establecido en el párrafo anterior, la aseguradora deberá abonar los intereses previstos en el artículo 1° de la Resolución SRT 2.524 (26/12/2005) o la que en el futuro la modifique o complemente, desde el cese de la Incapacidad Laboral Temporaria, por el transcurso del año, hasta la fecha de emisión del dictamen o conclusión médica; respecto de la prestación dineraria de pago único, según el grado de Incapacidad Laboral Permanente que determinen los organismos competentes.

Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo precedente, la Aseguradora que no sustancie la solicitud de extensión en tiempo y forma será pasible de las sanciones previstas en el artículo 32, apartado 1 de la ley 24.557 y sus modificaciones.

3. Prestaciones dinerarias
La norma reglamentaria establece que los damnificados con Incapacidad Laboral Permanente superior al CINCUENTA POR CIENTO (50%) e inferior al SESENTA Y SEIS POR CIENTO (66%) percibirán una prestación de pago único calculada según la fórmula del artículo 14, apartado 2, inciso a) de la ley 24.557, que no podrá ser inferior al piso indemnizatorio instituido por el decreto 1.694/09, este último con el ajuste previsto en el artículo 8° de la ley 26.773. A esa reparación se agregarán las prestaciones previstas en los artículos 3° de la ley 26.773, y 11, inciso 4, apartado a) de la ley 24.557 y su actualización. Se trata de un criterio general (el pago único) que ya se había plasmado en la ley reglamentada (art. 2, ley 26.773) y que aquí se extiende expresamente a la incapacidad permanente grave, estableciéndose el modo de cálculo (se utiliza el mismo método que se requiere para las incapacidades menores al 50%).

Los demás montos indemnizatorios en concepto de Incapacidad Laboral Permanente y muerte del damnificado, se deberán calcular considerando las fórmulas establecidas para cada uno de ellos en la ley 24.557 y sus modificaciones, y los pisos mínimos establecidos en el decreto 1.694/2009 y su actualización.

En relación a la prestación adicional por Gran Invalidez, establece que deberá continuar abonándose en forma mensual.

El art. 3 del ANEXO, referido a la indemnización adicional de pago único fijada para diversos supuestos, establece que en los casos de Incapacidad Laboral Permanente o Muerte del damnificado, la indemnización adicional de pago único prevista en el artículo 3° de la ley 26.773 consistirá en una suma equivalente al VEINTE POR CIENTO (20%), calculada sobre la base de las indemnizaciones determinadas conforme al procedimiento establecido en los párrafos primero y tercero del punto 2 del artículo anterior, más las compensaciones adicionales de pago único incorporadas al artículo 11 de la Ley 24.557 y sus modificaciones, cuando así corresponda.

En relación al plazo de pago, el art. 4 fija que el plazo de  QUINCE (15) días previsto legalmente para los obligados al pago de la reparación dineraria se debe considerar en días corridos. En caso de fallecimiento del trabajador, dicho plazo se contará desde la acreditación del carácter de derechohabiente.

Por lo además, señala que una vez notificado el acto que establece la Incapacidad Laboral Permanente, el obligado al pago deberá realizar la correspondiente transferencia monetaria a una institución bancaria del domicilio constituido por el damnificado a los fines de percibir el pago único o, en su defecto, a una institución bancaria de la localidad del domicilio real del damnificado.

Asimismo, se deberá notificar en forma fehaciente al trabajador damnificado o a sus derechohabientes sobre la puesta a disposición de las indemnizaciones, con una antelación de TRES (3) días al vencimiento del pago.

También se deberá precisar cada concepto indemnizatorio en forma separada y hacer saber que el cobro total o parcial en dicha instancia implica optar por las indemnizaciones previstas en este régimen de reparación, respecto de las que le pudieren corresponder con fundamento en otros sistemas de responsabilidad.

Queda librado a la reglamentación que haga la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, las normas complementarias tendientes a establecer las condiciones necesarias para que el damnificado o sus derechohabientes tengan pleno conocimiento de sus derechos con anterioridad al momento de percepción de las indemnizaciones previstas en el régimen.

En relación a las prestaciones dinerarias en curso, el art. 5 establece que el cobro de las prestaciones en dinero por Incapacidad Laboral Permanente en situación de provisionalidad que se encuentren en ejecución y cuya Primera Manifestación Invalidante se haya producido con antelación a la entrada en vigencia de la ley 26.773, no implica el ejercicio de la opción excluyente prevista en su artículo 4°.

Se establece además un sistema de control de pagos (art. 6), al disponerse que cuando el obligado al pago deba efectuar el depósito previsto en el párrafo primero del artículo 6° de la ley 26.773, deberá informar dicha situación a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo para que ésta pueda ejercer las acciones de supervisión y control propias de su competencia.

El art. 8 del ANEXO faculta a la Secretaria de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social para que establezca los parámetros técnicos y metodologías de ajuste de las compensaciones dinerarias adicionales de pago único y de los pisos mínimos que integran el régimen de reparación.

4. Alícuotas
En lo que hace al régimen de alícuotas, dispone que las ART deberán utilizar el régimen autorizado actualmente por la Superintendencia de Seguros de la Nación, hasta tanto se regule el nuevo régimen de alícuotas, sin perjuicio del ajuste que deban efectuar sobre el tope de gastos establecido en el artículo 16 de la ley 26.773.

En materia de gastos de las aseguradoras, el art. 16 dispone que el gasto de comercialización o intermediación de cualquier naturaleza en la venta del seguro por parte de las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, por contrato, no podrá superar el CINCO POR CIENTO (5%) del monto de la cuota de afiliación (el porcentaje aludido no incluye el Impuesto al Valor Agregado).

El gasto de administración y otros gastos no prestacionales, limitados al VEINTE POR CIENTO (20%), no incluyen los gastos de prevención, los cuales se consideran prestacionales.

El incumplimiento por parte de las aseguradoras de lo antes establecido será pasible de las sanciones previstas en el artículo 32, apartado 1 de la ley 24.557 y sus modificaciones. Asimismo, el incumplimiento por parte de los productores asesores de las disposiciones en cuestión, será pasible de las sanciones establecidas en el Capítulo VII de la ley 22.400.

5. La actualización por RIPTE. Alcances
Aquí la norma reglamenta un aspecto de la ley 26.773 que mucho debate había generado (y seguramente seguirá generando) en la doctrina y la jurisprudencia, relacionado con el método de actualización de las indemnizaciones sistémicas a través del índice RIPTE.

Sabido es que RIPTE es una sigla que hace referencia a la «Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables». Se trata del cociente entre las remuneraciones imponibles con destino al SIJP (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones) y el total de trabajadores dependientes que figuran en las declaraciones juradas (DD.JJ.) recibidas mensualmente.

En el ámbito de la Seguridad Social el índice RIPTE refleja las remuneraciones promedio de los trabajadores del sistema. Además de aplicarse en el ámbito de la Ley de Riesgos del Trabajo, también es uno de los parámetros de la movilidad jubilatoria, que se aplica automáticamente dos veces al año, en marzo y en septiembre.

El cálculo se basa en un promedio entre las variaciones producidas en los recursos tributarios del SIPA (comparando semestres idénticos de años consecutivos) y el índice general de salarios determinado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos o la variación del RIPTE -índice basado en la Remuneración Imponible promedio de los trabajadores estables- publicado por la Secretaría de Seguridad Social. De ambas se aplica la más favorable, durante el lapso enero-junio para el ajuste de septiembre del mismo año, y julio-diciembre para el ajuste a aplicar en marzo del año siguiente.

Los datos necesarios para la elaboración del RIPTE se obtienen de los registros correspondientes a las Declaraciones Juradas (DD.JJ) que presentan todos los empleadores informando las remuneraciones de sus trabajadores dependientes y cualificados (o sea, no entran el sector público de las provincias no transferidas al sistema).

Se toman las que presentan una continuidad laboral ininterrumpida de 13 meses o más, inmediatamente antes del mes informado, y se incluyen solamente las remuneraciones imponibles (sujetas a aportes), descartándose trabajadores suspendidos, con licencias o indemnizaciones pagadas en cuotas. También se excluyen los montos referidos al aguinaldo y vacaciones.

Tampoco se consideran las remuneraciones y los puestos de los trabajadores que presenten pluriempleo (más de un trabajo en relación de dependencia) o los denominados «plurirégimen» (trabajador en relación de dependencia que a su vez es monotributista o autónomo) en el período informado. Los últimos tres meses son considerados de carácter provisorio debido a posibles correcciones de la base como consecuencia de las rectificaciones.

Vale resaltar que las bases de datos se elaboran en el ámbito de la Seguridad Social, no del INDEC (este organismo incluye para la elaboración sus series al empleo informal no registrado), y que el RIPTE refleja el total de los trabajadores afiliados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.

Es decir, es el único índice propio, e interno del sistema (el IGR o Índice General de Remuneraciones, está distorsionado por remuneraciones de trabajadores externos al sistema, como ser el sector público de provincias no transferidas) o empleados fuera de registro.

En suma, es un índice no distorsionado por variaciones normativas, de metodología, administrativas o estacionales.

La entrada en vigencia del decreto reglamentario 472/2014 puede generar dudas respecto a si la actualización o ajuste por RIPTE se aplica  a todas las prestaciones dinerarias de carácter indemnizatorio, o solamente a los pisos sistémicos y a los adicionales de pago único creados por decreto 1.278/2000.

Ello así porque como disposición general en materia de actualización, en el art. 17 del ANEXO se determina que sólo las compensaciones adicionales de pago único, incorporadas al artículo 11 de la ley 24.557, sus modificatorias, y los pisos mínimos establecidos en el decreto 1.694/09, se deberán incrementar conforme la variación del índice RIPTE, lo que parecería indicar que quedan excluidas de la actualización por RIPTE las indemnizaciones por incapacidad permanente definitiva, pues sólo se hace referencia al incremento en relación a los pisos indemnizatorios del decreto reglamentario 1.694/09 y a los adicionales de pago único creados por el decreto 1.278/00 para las incapacidades superiores al 50% y la muerte.
En efecto, la redacción no del todo clara del decreto reglamentario, que en su disposición final sostiene que “sólo se actualizarán por RIPTE las compensaciones adicionales de pago único y los pisos mínimos” podría llevar a sostener que la norma reglamentaria segrega arbitrariamente entre diversas indemnizaciones sistémicas, disponiendo en unos casos la actualización por RIPTE y en otros no.

Sin embargo, una lectura bienintencionada y una interpretación armónica de la normativa involucrada no puede desconocer que el art. 8 de la ley 26.773 expresamente dispone que “…los importes por incapacidad permanente previstos en las normas que integran el régimen de reparación se ajustarán de manera general semestralmente según variación del índice RIPTE…”, con lo cual se hace evidente que –más allá del  mejor o peor acierto a la hora de decidirse la redacción final de la norma reglamentaria, la misma no pudo tener por objeto vulnerar los alcances del texto legal que pretendía reglamentar, que incluye la actualización por RIPTE de todos los importes (art. 8).  Por lo demás, el ajuste semestral está previsto  también  el art. 17 de la ley 26.773, cuando reza que la actualización general prevista en el art. 8 de la ley se efectuará en los mismos plazos que la dispuesta para el SIPA por el art. 32 de la ley 24.241, modificado por su similar, la ley 26.417.

Ergo, es evidente que el decreto reglamentario no ha pretendido vulnerar la intención del legislador (que expresamente tuvo en cuenta un ajuste general de los importes por incapacidad previstos en el sistema, según se desprende del mensaje de elevación del proyecto de ley), y así debería interpretarse (art. 9, LCT); eso es, sin forzar declaraciones de inconstitucionalidad innecesarias, máxime teniendo en cuenta las pautas que ha establecido nuestro más alto tribunal en la materia, en cuanto a que la declaración de inconstitucionalidad es la ultima ratio del orden jurídico, por lo cual las normas han de interpretarse armónicamente para hacerlas encajar en el orden constitucional y que los conflictos de normas han de resolverse – siempre que sea posible- por esta vía y no por el remedio más grave.

Concluyendo, a la hora de efectuar los cálculos sistémicos, se tendrá cuenta la actualización por RIPTE para todas las prestaciones dinerarias indemnizatorias involucradas, que habrán de ser actualizados desde enero de 2010, independientemente de la fecha del infortunio, para luego continuar con el referido ajuste del art. 8 antes citado.  Sin embargo, ello no regirá, obviamente, para aquellas contingencias  posteriores a la vigencia de la ley, que no se retrotraen a enero de 2010, sino al momento en que se compute la prestación sistémica indemnizatoria de que se trate (art. 2, ley 26.773, que literalemente reza que “El derecho a la reparación dineraria se computará, más allá del momento en que se determine su procedencia y alcance, desde que acaeció el evento dañoso o se determinó la relación causal adecuada de la enfermedad profesional”).
Este ha sido el criterio que hemos adoptado a la hora de plantear la cuestión y efectuar los cálculos ejemplificativos en una obra de reciente coautoría y aparición (“Guía Práctica Profesional: Riesgos del Trabajo”, Editorial Estudio, mayo de 2014), donde analizamos exhaustivamente el estado actual del régimen y las acciones judiciales posibles, incluyendo las modificaciones incorporadas con el decreto reglamentario bajo análisis.
[1] El tema se trata en profundidad en el libro de los autores “Guía Práctica Profesional: Riesgos del Trabajo”, Editorial Estudio, mayo 2014.

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